財政部報告指出，要開好地方政府規范舉債融資的“前門”，適度增加地方政府債務限額。視覺中國 資料
在如何防范地方政府違法違規過度借債方面，堅持中央不救助原則幾乎是共識。但基於這個共識，給地方政府規范舉債“開正門”的力度可以有多大？財政部明確要適度增加地方政府債務限額，央行官員則撰文以個人觀點建議取消中央政府對地方發債的規模控制。
12月23日，審計署網站公佈瞭財政部關於堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告。報告指出，在積極穩妥化解存量隱性債務上，堅持中央不救助原則，做到“誰傢的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。與此同時，財政部也指出，要開好地方政府規范舉債融資的“前門”，適度增加地方政府債務限額。
有意思的是，央行研究局局長徐忠在12月25日發表瞭題為《地方財政管理激勵約束機制的大國經驗對比》的文章。文章稱，如果在財政管理上探索建立地方自治制度，在防范和化解地方債務風險中，就具備瞭“誰傢的孩子誰抱走”的法理基礎。具體來說，應取消中央政府對地方發債的規模控制，擴大地方政府債券的發行規模，能否發得出去、以什麼價格發出去，都要接受金融市場的甄別和篩選，不必擔心地方亂發債。徐忠還提出，為瞭讓責任模式回歸到“誰借誰還”的風險承擔的范疇之內，需要探索地方財政破產和追責制度。
中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇向澎湃新聞表示，允許地方政府自主發債是未來的發展方向。現在處置地方債問題時還是要在適當提高債務限額的基礎上，從嚴管理。
興業研究城投行業分析師程謙告訴澎湃新聞，將自主發債的權力下放到直接花錢的市、縣級政府有利於提高地方財政透明度、建立市場約束機制，但前提是做好相應的制度建設。
上海對外經貿大學金融學院講師鐘輝勇則認為，財政部擔心一放開，地方政府就會亂發債。而在市場和地方政府普遍存在中央兜底的預期下，最後的債務還是需要財政部來解決這些問題。
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徐忠在上述文章中指出，無論是聯邦制政體，還是單一制政體，大國經濟體的分級政府間財政體制一般都實行地方自治。各國普遍建立瞭財稅事權相匹配的“一級政府、一級財政、一級預算、一級稅收、一級舉債”的財政管理體系，盡量減少中央政府對地方政府財政管理的幹預。
對此有評論認為，徐忠這一思路實際上是參考瞭美國州債券、市政債券和聯邦債券互不負責償還、各自為獨立的信用實體的案例，但這並不適合中國國情。就中國而言，雖然有中央財政和地方財政之分，然而兩者間很難說是互相獨立的，中央財政轉移支付在地方財政是主要收入來源之一，在一些西部欠發達省份更甚。
據程謙介紹，地方債利率遠低於城投債，接近國債，這主要是由於地方債規模被中央政府嚴格限制在安全線內，且由省級政府負責償還，風險很小。
鐘輝勇向澎湃新聞表示，中美兩國市場機制都是相同的，但對中國而來說，如何真正的讓市場意識到中央政府不會為地方政府的債務問題埋單是個問題。如果這個問題不解決，中央的隱性擔保就會一直發揮作用。
地方政府自主發債難點在於監督問責機制不健全
當前，中國的地方政府並沒有自主發債權。現行《預算法》規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字。
程謙分析稱，現在地方政府自主發債的難點主要是中國並沒有健全的地方財政破產制度和官員問責倒查制度。金融機構合法借錢給政府並不存在可能出現損失的預期，所以難以形成有效的市場約束機制。地方政府有過度舉債投資的沖動，如果缺乏有效的問責機制，下放自主發債權隻會導致地方政府債務擴張更加無序，出現系統性風險的可能性更高。
與此同時，程謙還提到，類似美國建立市場約束機制，實現地方政府風險局部隔離可以成為中國財政體制發展改革的方向，且並不與中國財政轉移支付體制相矛盾。因為隻要轉移支付是穩定可預期的，市場就可以有效地識別地方政府債務風險。而要實現上述改革目標，必須將地方政府債務顯性化，徹底堵住後門，同時打破市場的剛兌預期，建立地方財政破產制度和地方官員問責倒查制度。
鐘輝勇也表示，地方政府自主發債需要配套的政策，但這需要時間。首先，把地方融資平臺徹底轉型之後，地方政府隻能通過地方政府債券的形式融資。其次，需要讓金融體系的利率真正完全市場化，不能再出現以前地方政府債券的利率甚至比國債利率還低的情形。最後，讓地方政府有更多的自有財力，減少對財政轉移支付，尤其是專項轉移支付的依賴。
“這些完成瞭之後，市場和地方政府能夠對未來財政收入有一個比較穩定的預期，從而來決定當前的財政支出行為。”鐘輝勇說。
楊志勇則直言，如果可以對地方官員發債問責，就可以讓地方政府自主發債。
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從目前來看，配套政策已經在制定中。也正如楊志勇所言，財政部在報告中指出，將研究出臺終身問責、倒查責任制度辦法，堅決查處問責違法違規行為。督促省級政府健全責任追究機制，對繼續違法違規的，發現一起、查處一起、問責一起，終身問責、倒查責任。12月22日，財政部對外通報，江蘇、貴州兩省近期查實多起地方政府違法違規舉債擔保問題，除責令限期整改，還對71名相關責任人進行瞭不同程度處分。
從時間上來看，財政部對地方政府發債也在有意識逐漸放松
財政部明確的限額管理看起來與允許地方政府自主發債相悖。
鐘輝勇向澎湃新聞表示，財政部主要是不放心，擔心一放開地方政府就亂發債。而在市場和地方政府普遍存在中央兜底的預期下，最後的債務還是需要財政部來解決這些問題。
財政部報告顯示，截至2016年末，全國法定限額內政府債務餘額27.33萬億元，負債率（債務餘額/GDP）為36.7%，低於主要市場經濟國傢和新興經濟體水平；地方政府債務餘額15.32萬億元，債務率（債務餘額/綜合財力）為80.5%，低於國際通行的100%-120%警戒線。
“雖然地方政府債務風險總體可控，但個別地方政府繼續通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債，風險不容忽視。”財政部報告如此表述。
鐘輝勇進一步談到，從時間上來看，財政部也是在有意識地逐漸放松。“從最初的嚴格控制（財政部的代發代還），到現在地方政府的自發自還，這些都是進步。”
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